公平開放監(jiān)管力度與時俱進提升

北京燃氣研究院副院長 白俊

近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局頒布了《油氣管網設施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡稱《監(jiān)管辦法》），這是影響未來油氣管網設施公平開放的基礎性文件，與油氣行業(yè)的健康良性發(fā)展息息相關。《監(jiān)管辦法》提升了油氣管網設施公平開放監(jiān)管的規(guī)范性、可操作性、約束力和權威性，為加強和完善油氣管網設施公平開放監(jiān)管確立了新的依據，有利于貫徹能源行業(yè)基本法律制度和中央“管住中間，放開兩頭”的油氣領域改革思路，有利于進一步推進市場化改革，有利于建立公平、公正、競爭、有序的油氣市場秩序。

一、《監(jiān)管辦法》適應近年來油氣相關政策和市場重大變化及相應的監(jiān)管需要

2017年4月，中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》搭建起油氣行業(yè)改革的四梁八柱，其中在管網運營機制方面提出要分步推進國有大型油氣企業(yè)干線管道獨立，實現管輸和銷售分開，完善油氣管網公平接入機制，油氣干線管道、省內和省際管網均向第三方市場主體公平開放。2019年3月，中央全面深化改革委員會進一步明確要組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司，形成“上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統(tǒng)一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭”的油氣市場體系。2019年12月，國家管網集團成立，2020年10月開始運行，成為跨省油氣儲運服務的全國性壟斷企業(yè)，其經營行為理應受到政府監(jiān)管、行業(yè)和社會監(jiān)督。

和以往油氣上游勘探開發(fā)、中游儲運和下游銷售業(yè)務集于少數油氣企業(yè)一身不同，管網運營機制改革后上下游企業(yè)更聚焦于競爭性的油氣生產和銷售，國家管網集團則專事中游全國性油氣儲運服務，不參與油氣商品買賣，成為連接上下游主體、撬動上下游市場開放和公平競爭的關鍵中間環(huán)節(jié)。作為油氣改革的新生事物，國家管網集團在探索中開啟了油氣管網設施公平開放的新征程。伴隨著油氣勘探開發(fā)、貿易及下游銷售市場的進一步開放，上下游市場主體逐漸增多，競爭程度逐漸增加，用戶對全國性儲運服務環(huán)節(jié)的公平開放期望與日俱增，對省內等其他油氣管網設施公平開放的期望也浮出水面。

全國人大2024年11月通過的《中華人民共和國能源法》規(guī)定能源輸送管網設施運營企業(yè)應當完善公平接入和使用機制，按照規(guī)定公開能源輸送管網設施接入和輸送能力以及運行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務，并規(guī)定了違法行為懲罰標準。這既為《監(jiān)管辦法》的出臺提供了新的法理依據，也對監(jiān)管工作提出新的要求。

二、《監(jiān)管辦法》主要亮點

和原有監(jiān)管辦法相比，新出臺的《監(jiān)管辦法》有兩個顯著變化。一是首次升格為部門規(guī)章，增強了監(jiān)管工作的權威性和威懾力。二是明確相應罰則條款，根據不同違規(guī)情形設置相應的處罰標準，規(guī)范油氣管網設施監(jiān)管部門的執(zhí)法行為，減少執(zhí)法的自由裁量空間，從而減少執(zhí)法爭議。

《監(jiān)管辦法》聚焦于已建成投運管網設施的公平開放監(jiān)管，在公平開放服務申請與受理、合同簽訂及履行、信息報送與公開等方面提出了一些新要求。

在公平開放服務申請與受理方面，一是細化了用戶注冊規(guī)定，要求公平、無歧視地向符合條件企業(yè)提供用戶注冊服務。二是規(guī)定油氣管網設施運營企業(yè)依照程序受理符合條件用戶提出的服務申請，對于申請不予受理或終止的情形應給出書面的說明或理由。三是要求油氣管網設施運營企業(yè)制定管道輸送容量、地下儲氣庫庫容、進口液化天然氣接收站窗口期分配實施細則，明確相應的服務能力分配方式、退還與收回等內容。四是要求在集中受理容量服務申請時對可開放容量實行公平分配，對分散受理容量服務申請的回復時限從原來的15個工作日壓縮至5個工作日。五是要求明確申請容量服務能力超過實際剩余能力時的分配規(guī)則，在采用綜合評判進行分配時需將分配情況報告省級以上政府主管部門。

在合同簽訂及履行方面，《監(jiān)管辦法》延續(xù)了油氣管網設施運營企業(yè)不得為提高管輸收入而增加管輸距離的規(guī)定，強調合同對各方的共同約束力，并明確規(guī)定油氣管網設施運營企業(yè)無正當理由不得拖延、拒絕與符合條件用戶簽訂服務合同，不得提出不合理要求，不得制定違反公平原則的合同條款。

在信息報送與公開方面，《監(jiān)管辦法》細化了油氣管網設施運營企業(yè)向政府部門的報送要求，將信息公開內容區(qū)分為主動公開和依申請公開。主動公開內容包括企業(yè)制定的公平開放制度、用戶注冊條件和程序、價格標準等基本信息。將油氣管網設施基礎信息、剩余能力、技術標準、運行情況等歸為需要用戶申請披露的信息。

總體上看，《監(jiān)管辦法》增加了對油氣管網設施公平開放的政策要求，提升了監(jiān)管力度，有利于遏制壟斷企業(yè)濫用市場支配地位的風險，與國家健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機制的改革要求相吻合，也有利于促進油氣上下游市場的公平競爭，保障油氣供應安全和提升油氣資源的市場配置效率。未來還需要結合油氣管網設施公平開放的實踐，進一步細化監(jiān)管要求，豐富執(zhí)法手段，提高執(zhí)法能力，尤其在信息公開領域需要提出更高要求，出臺相關配套文件，提高信息公開的及時性、有效性和便捷性，為必要的行業(yè)和社會監(jiān)督打下基礎，提升油氣儲運環(huán)節(jié)服務于經濟社會發(fā)展的能力。