深化油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放構(gòu)建現(xiàn)代化
油氣市場(chǎng)體系的制度基石
中國(guó)石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海
近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局正式發(fā)布了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)管辦法》）。這是我國(guó)在油氣體制改革進(jìn)入深水區(qū)后，為鞏固改革成果、應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、擘畫未來市場(chǎng)藍(lán)圖而出臺(tái)的一項(xiàng)關(guān)鍵性部門規(guī)章?！侗O(jiān)管辦法》不僅是對(duì)原有文件的簡(jiǎn)單延續(xù)，更是一次立足新發(fā)展階段、貫徹國(guó)家能源安全新戰(zhàn)略的制度升級(jí)，標(biāo)志著我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管從“有章可循”邁向了“有法可依、執(zhí)法有據(jù)、違法必究”的新紀(jì)元，為構(gòu)建“X+1+X”的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系奠定了堅(jiān)實(shí)的法治根基。
一、《監(jiān)管辦法》的出臺(tái)背景
2019年出臺(tái)的監(jiān)管辦法在打破壟斷、提高管網(wǎng)利用效率、培育多元市場(chǎng)主體方面發(fā)揮了歷史性作用。然而，隨著改革向縱深推進(jìn)，其歷史局限性也逐漸顯現(xiàn)。
首先，國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)成立標(biāo)志著油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革。“全國(guó)一張網(wǎng)”的運(yùn)營(yíng)格局初步形成，上游多元主體和下游用戶對(duì)于公平、透明、非歧視地使用管網(wǎng)設(shè)施的訴求空前強(qiáng)烈。原有的規(guī)范性文件在監(jiān)管權(quán)威性和執(zhí)行力上已難以完全滿足“管住中間”這一自然壟斷環(huán)節(jié)的現(xiàn)實(shí)需求。
其次，國(guó)家頂層設(shè)計(jì)與法律體系不斷完善對(duì)監(jiān)管工作提出了新要求。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制的意見》明確要求加強(qiáng)對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的監(jiān)管；新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)能源法》更是以法律形式確立了“公平、無歧視開放”的原則?！侗O(jiān)管辦法》的出臺(tái)，正是將中央精神和法律原則轉(zhuǎn)化為具體可操作的監(jiān)管規(guī)則，確保黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署得以有效貫徹。
最后，監(jiān)管手段的“軟約束”問題亟待解決。受限于規(guī)范性文件的法律位階，原有文件缺乏有效的行政處罰手段，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面對(duì)違規(guī)行為時(shí)常常“有心無力”，影響了監(jiān)管的權(quán)威與效能。新出臺(tái)的《監(jiān)管辦法》升格為部門規(guī)章，并增設(shè)罰則，是破解監(jiān)管困境、強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的有力舉措。
二、《監(jiān)管辦法》的主要制度亮點(diǎn)
《監(jiān)管辦法》在制定過程中堅(jiān)持問題導(dǎo)向，充分吸納了國(guó)內(nèi)外監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在制度設(shè)計(jì)上呈現(xiàn)出諸多亮點(diǎn)。
（一）明確界定核心概念，統(tǒng)一行業(yè)認(rèn)知與監(jiān)管尺度
《監(jiān)管辦法》第三條首次對(duì)“油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放”進(jìn)行了權(quán)威定義，明確指出其內(nèi)涵是“向符合條件的用戶公平、無歧視地提供油氣輸送、儲(chǔ)存、接卸、氣化等服務(wù)”。這一定義清晰劃定了監(jiān)管范圍，統(tǒng)一了政府、企業(yè)和用戶對(duì)“公平開放”的理解，為后續(xù)所有監(jiān)管活動(dòng)提供了邏輯起點(diǎn)和概念基礎(chǔ)，避免了因概念模糊可能引發(fā)的爭(zhēng)議與執(zhí)行偏差。
?。ǘ?gòu)建全鏈條服務(wù)規(guī)范，壓實(shí)運(yùn)營(yíng)企業(yè)主體責(zé)任
《監(jiān)管辦法》從用戶注冊(cè)、服務(wù)申請(qǐng)、容量分配到合同簽訂與履行，構(gòu)建了一套全鏈條、閉環(huán)式的服務(wù)規(guī)范體系。
在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，要求運(yùn)營(yíng)企業(yè)制定公開透明的用戶注冊(cè)辦法和服務(wù)受理程序，鼓勵(lì)采用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等便捷方式，從制度上杜絕“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”。
在核心的容量分配環(huán)節(jié)，明確要求制定并公開容量分配實(shí)施細(xì)則。特別是在容量緊張時(shí)，規(guī)定了以受理時(shí)序、服務(wù)周期等為核心的公平分配原則，并需報(bào)主管部門備案，有效防范“暗箱操作”和歧視性對(duì)待。
在合同履行環(huán)節(jié)，嚴(yán)禁運(yùn)營(yíng)企業(yè)無正當(dāng)理由拖延、拒絕簽訂合同或中斷服務(wù)，同時(shí)要求用戶履行資源交付和提取義務(wù)，明確了雙方的權(quán)利邊界，保障了交易的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。
?。ㄈ?shí)施分類信息公開，平衡透明度與信息安全
信息不對(duì)稱是制約公平開放的核心瓶頸之一。《監(jiān)管辦法》第二十三條創(chuàng)新性地將信息分為“主動(dòng)公開”與“依申請(qǐng)公開”兩類?；A(chǔ)制度、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等信息必須向社會(huì)主動(dòng)公開，接受公眾監(jiān)督；而管網(wǎng)剩余能力、運(yùn)行情況等敏感運(yùn)營(yíng)信息，則向已注冊(cè)用戶依申請(qǐng)公開。這一設(shè)計(jì)既滿足了市場(chǎng)主體獲取關(guān)鍵信息的需求，又兼顧了國(guó)家能源安全和企業(yè)的商業(yè)秘密保護(hù)，體現(xiàn)了精準(zhǔn)、高效的監(jiān)管智慧。
?。ㄋ模┰鲈O(shè)法律責(zé)任條款，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“長(zhǎng)牙帶刺”
這是該文件條款中最受關(guān)注的突破。《監(jiān)管辦法》第六章詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)了從“指導(dǎo)性文件”到“強(qiáng)制性規(guī)章”的蛻變。
對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)，列舉了9種典型違規(guī)情形，如拒絕受理申請(qǐng)、分配不公、無故違約等，設(shè)定了“責(zé)令改正→警告/通報(bào)批評(píng)→按經(jīng)濟(jì)損失額倍數(shù)罰款”的遞進(jìn)式處罰，并可與對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的處分并用，震懾力顯著增強(qiáng)。
對(duì)用戶，也明確了5種違規(guī)行為，如提供虛假資料、惡意囤積管容等，并設(shè)置了相應(yīng)的罰則。這體現(xiàn)了權(quán)責(zé)對(duì)等的法治原則，有助于遏制市場(chǎng)投機(jī)行為，維護(hù)整體市場(chǎng)秩序。
監(jiān)管權(quán)限清晰劃分，明確了國(guó)務(wù)院能源主管部門及其派出機(jī)構(gòu)、地方能源主管部門各自的責(zé)任與執(zhí)法手段，形成了中央與地方協(xié)同發(fā)力的監(jiān)管格局。
?。ㄎ澹┮胄庞帽O(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)形成市場(chǎng)化長(zhǎng)效治理格局
《監(jiān)管辦法》第三十四條提出加強(qiáng)信用體系建設(shè)，建立運(yùn)營(yíng)企業(yè)和用戶的信用記錄并實(shí)施信用約束。這意味著，企業(yè)的合規(guī)表現(xiàn)將與它的市場(chǎng)聲譽(yù)、融資便利、甚至未來的容量分配等直接掛鉤。信用監(jiān)管作為行政監(jiān)管的有力補(bǔ)充，能夠引導(dǎo)企業(yè)從“被動(dòng)合規(guī)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)守信”，是構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的重要一環(huán)。
三、貫徹落實(shí)《監(jiān)管辦法》的政策建議
《監(jiān)管辦法》是我國(guó)油氣體制改革進(jìn)程中一座重要的里程碑。它以其系統(tǒng)性、強(qiáng)制性和前瞻性，為破解自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管難題提供了“中國(guó)方案”。隨著《監(jiān)管辦法》的深入實(shí)施和配套體系的不斷完善，我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施的利用效率將得到前所未有的提升，一個(gè)主體多元、競(jìng)爭(zhēng)充分、交易活躍、供應(yīng)安全的現(xiàn)代油氣市場(chǎng)體系必將加速建成，為保障國(guó)家能源安全和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。《監(jiān)管辦法》要貫徹落實(shí)，充分發(fā)揮其效用，還需在以下幾個(gè)方面持續(xù)發(fā)力：
第一，加快配套實(shí)施細(xì)則的制定?！侗O(jiān)管辦法》搭建了主體框架，但諸如容量分配的具體規(guī)則、信息公開的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、信用評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)等，仍需主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)共同協(xié)作，制定出更為精細(xì)、統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則，確保制度的可操作性。
第二，強(qiáng)化監(jiān)管能力建設(shè)。面對(duì)更具技術(shù)性和復(fù)雜性的監(jiān)管任務(wù)，能源主管部門需盡快提升監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)能力，特別是注重培養(yǎng)精通法律、經(jīng)濟(jì)、油氣工程和數(shù)據(jù)的復(fù)合型人才。同時(shí)，要大力建設(shè)并運(yùn)用好能源監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)、穿透式的精準(zhǔn)監(jiān)管。
第三，促進(jìn)行業(yè)共識(shí)與文化轉(zhuǎn)型。管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)需從根本上轉(zhuǎn)變觀念，從過去的“資源掌控者”真正轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛩惺袌?chǎng)的“公共服務(wù)提供者”。這需要企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行深刻的組織變革和文化重塑，將公平開放理念內(nèi)化于心、外化于行。
